Les Mecomptes du logement social

27 mars 20073 Commentaires

Jan ROUZEAU – U.D.F. 04 (MANOSQUE)
Attaché territorial, 50 ans
Directeur Général des Services, commune de 8.000 habitants ;
Correspondant administratif dune communauté dagglomération
Pays dAIX (340.000 h.) Bouches du Rhône.
www.dgs.eguilles@wanadoo.fr

LES MECOMPTES DU LOGEMENT SOCIAL :
EXEMPLE DE DOGMATISME ET MAUVAISE GOUVERNANCE
Lévidence de la pénurie et sa conséquence foncière :
Il manque en France, selon le dernier rapport du Conseil Economique et Social, de 600.000 à 700.000 logements sociaux (à construire en plus du parc existant et de lévolution du marché de limmobilier libre) ; par ailleurs il se  » consomme  » chaque année, selon le profil actuel de lhabitat, 65.000 hectares de terrains pris sur les zones agricoles et naturelles.
Selon les chiffres I.N.S.E.E. de Janvier 2007, la pénurie actuelle de logements sociaux, au-delà de leffet des soldes démographiques et migratoires, est accentuée par une nouvelle donnée sociale qui samplifie à chaque recensement général (1988 – 1999 – 2006) : dans les centres urbains, particulièrement Paris, Lyon et Marseille et leurs banlieues, 40 % des actifs vivent en situation de personne isolée ou famille monoparentale et ce taux a tendance à augmenter, ce qui majore encore le besoin de logements sociaux (dont il faut alors aussi adapter la taille pour suivre cette évolution).

Il faut donc bien faire la part entre le besoin de logements en nombre de constructions neuves, et, en terme économique, quant – au niveau des loyers à offrir, notamment à la frange croissante des salariés précaires et à temps partiel (lesquels sinstallent de plus en plus dans les  » chambres de bonnes  » des grandes villes, en repoussant les étudiants en banlieue).

Le nombre de ces candidats au logement social est en effet directement lié à ce contexte daugmentation de la précarité de ceux que lon appelle  » les travailleurs pauvres « , et celle-ci ne fera que saccroître tant que cette pratique pourra  » dégonfler  » opportunément le taux de chômage et permettre à certains employeurs de contourner le S.M.I.C. et un taux de charges jugé prohibitif (en effet deux temps partiels à 20 heures / mois et 600 € coûtent moins cher à un employeur, et sont surtout infiniment plus souple pour absorber des variations dactivité, quun plein temps sur 40 heures avec 5 heures supplémentaires par mois). Mais avec un salaire de 600 € (brut) il est impossible de se loger !

A cause de la synergie de ces 3 facteurs : démographie + mode de vie + hausse de la précarité, il nest pas besoin dactions spectaculaires et médiatisées, de grandes déclarations quant – au Droit Au Logement, de chercher à qui ce droit doit être opposable, sil faut le rendre constitutionnel, ou de recourir à un providentiel Don Quichotte : aucun politique sérieux, tous partis confondus, (et surtout pas un Maire) ne remet en cause lévidence de ce besoin, et la nécessité den tirer les conséquences foncières.

Mais qui doit construire et payer ? O๠? Et comment ? Au-delà des solutions du café du commerce (pénalisons les Maires ! rendons – les inéligibles !) il faut trouver des solutions juridiques et financières équilibrées et viables, en constatant que le système actuel ne lest pas.

Dun Etat bâtisseur à un transfert de charges imposé aux communes
autour dune quadrature financière :
Jusquici, le développement du logement en France est resté un Droit Régalien c’est-à -dire une prérogative de lEtat exercée notamment lors des programmes de constructions massives de laprès guerre, de 1963 – 1965 pour loger les rapatriés, 1974 avec les  » Chalandonettes  » et 1965 – 1985 avec les cités satellites Z.U.P. et Z.A.C. (les fameuses citées de nos banlieues) ; tous ces programmes à léchelle Nationale sont antérieurs aux Lois de décentralisation et sur lintercommunalité.

Aujourdhui, économiquement parlant, il est nécessaire de produire du logement social de proximité dans une tranche de coûts de 1.500 à 2.000 Euros constants le m² livré ; soit pour des logements moyens en T 3 de 75 m² un prix de revient de 112.500 à 150.000 € par logement (incidence du foncier comprise, incluant les communs, parkings, voiries et réseaux divers).

Lobjectif doit rester de proposer des loyers hors charges de 300 à 400 € par mois (ce qui représente déjà 40 % du S.M.I.C. net à plein temps pour 151,67 heures, soit 984,61 €, pour un brut de 1.254 € !) cette base tarifaire pour un T 3 étant portée de 380 € à 540 € à Paris, loyers à la limite du supportable pour un ménage avec 1 seul salaire au S.M.I.C.

Or un tel compte de résultat amortit tout juste le capital investi sur 30 ans et les frais de gestion, et encore hors réhabilitations majeures et remises aux normes à prévoir dans ce délai très long de retour sur investissement !

Cette approche économique est incontournable, parce que, de plus en plus, nos compatriotes ne cherchent pas seulement un logement, mais cherchent avant tout un niveau de loyer compatible avec leur statut et pouvoir dachat (mais hélas pour eux à une valeur de mensualité qui cesse alors dêtre rentable pour les bailleurs !)

Cest tout le paradoxe dune pénurie dun côté, et de logements vides de lautre, ou dune multiplication des mises en chantiers de logements de standings dans les zones touristiques, alors que les employeurs qui en assureraient le développement narrivent pas à embaucher, parce que leur personnel ne peut pas se loger, comme cest le cas en région P.A.C.A. !

Pour respecter cet équilibre entre niveau des loyers compatibles avec les revenus des personnes visées (Aides Personnalisées au Logement perçues par les bailleurs sociaux incluses) et coût de production de ces logements, lincidence du foncier ne doit pas dépasser 15 % du coût total du programme.

Même si elle choque certaines considérations de politique sociale, cette exigence de rentabilité à long terme reste impérative car léquilibre financier du régime est le seul moyen, une fois la construction payée, dassurer son entretien et dempêcher la spirale de la ghettoïsation et de lexclusion ; et puis, sur le fonds du dossier, qui doit renflouer le déséquilibre structurel dun programme de logements sociaux entre les coûts de production + entretien dune part, et les recettes de loyers dautre part ?

Il manque en France, selon le dernier rapport du Conseil Economique et Social, de 600.000 à 700.000 logements sociaux (à construire en plus du parc existant et de lévolution du marché de limmobilier libre) ; par ailleurs il se  » consomme  » chaque année, selon le profil actuel de lhabitat, 65.000 hectares de terrains pris sur les zones agricoles et naturelles.Selon les chiffres I.N.S.E.E. de Janvier 2007, la pénurie actuelle de logements sociaux, au-delà de leffet des soldes démographiques et migratoires, est accentuée par une nouvelle donnée sociale qui samplifie à chaque recensement général (1988 – 1999 – 2006) : dans les centres urbains, particulièrement Paris, Lyon et Marseille et leurs banlieues, 40 % des actifs vivent en situation de personne isolée ou famille monoparentale et ce taux a tendance à augmenter, ce qui majore encore le besoin de logements sociaux (dont il faut alors aussi adapter la taille pour suivre cette évolution).Il faut donc bien faire la part entre le besoin de logements en nombre de constructions neuves, et, en terme économique, quant – au niveau des loyers à offrir, notamment à la frange croissante des salariés précaires et à temps partiel (lesquels sinstallent de plus en plus dans les  » chambres de bonnes  » des grandes villes, en repoussant les étudiants en banlieue). Le nombre de ces candidats au logement social est en effet directement lié à ce contexte daugmentation de la précarité de ceux que lon appelle  » les travailleurs pauvres « , et celle-ci ne fera que saccroître tant que cette pratique pourra  » dégonfler  » opportunément le taux de chômage et permettre à certains employeurs de contourner le S.M.I.C. et un taux de charges jugé prohibitif (en effet deux temps partiels à 20 heures / mois et 600 € coûtent moins cher à un employeur, et sont surtout infiniment plus souple pour absorber des variations dactivité, quun plein temps sur 40 heures avec 5 heures supplémentaires par mois). Mais avec un salaire de 600 € (brut) il est impossible de se loger ! A cause de la synergie de ces 3 facteurs : démographie + mode de vie + hausse de la précarité, il nest pas besoin dactions spectaculaires et médiatisées, de grandes déclarations quant – au Droit Au Logement, de chercher à qui ce droit doit être opposable, sil faut le rendre constitutionnel, ou de recourir à un providentiel Don Quichotte : aucun politique sérieux, tous partis confondus, (et surtout pas un Maire) ne remet en cause lévidence de ce besoin, et la nécessité den tirer les conséquences foncières.Mais qui doit construire et payer ? O๠? Et comment ? Au-delà des solutions du café du commerce (pénalisons les Maires ! rendons – les inéligibles !) il faut trouver des solutions juridiques et financières équilibrées et viables, en constatant que le système actuel ne lest pas.Jusquici, le développement du logement en France est resté un Droit Régalien c’est-à -dire une prérogative de lEtat exercée notamment lors des programmes de constructions massives de laprès guerre, de 1963 – 1965 pour loger les rapatriés, 1974 avec les  » Chalandonettes  » et 1965 – 1985 avec les cités satellites Z.U.P. et Z.A.C. (les fameuses citées de nos banlieues) ; tous ces programmes à léchelle Nationale sont antérieurs aux Lois de décentralisation et sur lintercommunalité.Aujourdhui, économiquement parlant, il est nécessaire de produire du logement social de proximité dans une tranche de coûts de 1.500 à 2.000 Euros constants le m² livré ; soit pour des logements moyens en T 3 de 75 m² un prix de revient de 112.500 à 150.000 € par logement (incidence du foncier comprise, incluant les communs, parkings, voiries et réseaux divers).Lobjectif doit rester de proposer des loyers hors charges de 300 à 400 € par mois (ce qui représente déjà 40 % du S.M.I.C. net à plein temps pour 151,67 heures, soit 984,61 €, pour un brut de 1.254 € !) cette base tarifaire pour un T 3 étant portée de 380 € à 540 € à Paris, loyers à la limite du supportable pour un ménage avec 1 seul salaire au S.M.I.C.Or un tel compte de résultat amortit tout juste le capital investi sur 30 ans et les frais de gestion, et encore hors réhabilitations majeures et remises aux normes à prévoir dans ce délai très long de retour sur investissement ! Cette approche économique est incontournable, parce que, de plus en plus, nos compatriotes ne cherchent pas seulement un logement, mais cherchent avant tout un niveau de loyer compatible avec leur statut et pouvoir dachat (mais hélas pour eux à une valeur de mensualité qui cesse alors dêtre rentable pour les bailleurs !)Cest tout le paradoxe dune pénurie dun côté, et de logements vides de lautre, ou dune multiplication des mises en chantiers de logements de standings dans les zones touristiques, alors que les employeurs qui en assureraient le développement narrivent pas à embaucher, parce que leur personnel ne peut pas se loger, comme cest le cas en région P.A.C.A. !Pour respecter cet équilibre entre niveau des loyers compatibles avec les revenus des personnes visées (Aides Personnalisées au Logement perçues par les bailleurs sociaux incluses) et coût de production de ces logements, lincidence du foncier ne doit pas dépasser 15 % du coût total du programme.Même si elle choque certaines considérations de politique sociale, cette exigence de rentabilité à long terme reste impérative car léquilibre financier du régime est le seul moyen, une fois la construction payée, dassurer son entretien et dempêcher la spirale de la ghettoïsation et de lexclusion ; et puis, sur le fonds du dossier, qui doit renflouer le déséquilibre structurel dun programme de logements sociaux entre les coûts de production + entretien dune part, et les recettes de loyers dautre part ? Il ny a donc pas eu jusquici dautre alternative économique que la construction verticale : les fameuses tours ou barres dimmeubles, mais dont les conséquences sociologiques se sont avérées désastreuses.

Or aujourdhui le terrain à bâtir viabilisé en zone urbaine dépasse dans certaines régions les 500 € du m², soit plus du tiers du prix plafond de production : on ne peut donc plus y voir construire que des appartements de standing, des commerces ou des bureaux.

Par ailleurs, si on lance des programmes massifs par plans  » courts  » de 5 ans, pour répondre à lurgence de la pénurie, cela pose le problème à la fois du niveau des réserves foncières existantes près des centre – villes (et du temps nécessaire pour les constituer autour dachats amiables ponctuels ou par expropriations) ; à la fois de la préservation des zones vertes ; et à la fois des équipements structurants dans les nouvelles zones ouvertes à la construction (réseaux, voiries, parkings, écoles, collèges, lycées, crèches, hôpitaux, équipements sportifs et sociaux culturels) ; outre le coût des personnels de proximité pour les faire fonctionner.

Cest donc bien parce quéconomiquement  » cela ne passe plus « , parce que lEtat, étranglé par les critères Européens de convergence économique, et  » plombé  » par sa dette, na plus les moyens de lancer des programmes massifs de construction (et na plus les services formatés pour les construire, quand on voit le sort de certaines subdivisions de D.D.E.) que sa vision de la  » décentralisation  » et de la  » solidarité  » le pousse à refiler  » la patate chaude  » aux communes :  » armons – nous, et partez, en quelque sorte ! « 

Mais construire du logement social nest pas tout, car qui paye ses infrastructures ? Là aussi les collectivités territoriales, et principalement les communes !

Or, actuellement, pour chaque apport de population nouvelle, ce sont les habitants en place qui paient pour les nouveaux arrivants.

En effet dès le lendemain de la livraison dun logement neuf, tous les services et équipements précités doivent être en place, alors que la fiscalité locale ne commencera à faire sentir ses effets que 2 à 3 ans après, et encore à un taux moindre compte tenu (et cest bien normal) du potentiel fiscal plus faible des populations visées (les allègements de T.H. et T.F.B. accordés par lEtat nétant que partiellement compensés).

Par ailleurs, par application combinée des articles 1585-C-II du Code Général des impôts et L 411-2 du Code de la Construction et de l’habitation, une exonération de Taxe Locale dEquipement peut venir grever le financement dune commune à un programme de logement social par minoration de ces recettes dinvestissement des exercices N + 2 et N + 3, le logement social ampute alors la fiscalité communale.

Contrairement à une idée reçue selon laquelle  » lexpansion cest bon  » un apport de populations nouvelles par paliers à très court terme est une catastrophe budgétaire pour une commune : même bien gérée, celle – ci ne peut pas supporter, au-delà des ses charges initiales, les contraintes budgétaires liées à une augmentation de population de plus de 2,5 % par an, c’est-à -dire au meilleur niveau du taux possible dévolution de sa Dotation Globale de Fonctionnement majorée des dotations de transferts de lEtat (dotations de solidarité, allègements de T.H., F.B., écrêtements de T.P…etc.).

En effet, il en va de la sauvegarde de sa capacité dautofinancement, seul effet de levier financier à sa disposition pour équilibrer sa section dinvestissement, sachant, dans ce domaine, que le taux global de couverture par subventions de ses investissements prioritaires et dintérêt général fort dépasse rarement 50 %.

Cela veut donc dire que pour 1 € investi dans la construction de logements sociaux, la commune devra investir 1 € au moins en équipements structurants quelle devra autofinancer à 50 % ; puis elle devra supporter ensuite un minimum de 10 % de linvestissement total en frais annuels ultérieurs de fonctionnement (personnel, frais financiers, dotations diverses…etc.) en 10 ans cest donc 3 € qui auront été dépensés, dont combien de T.V.A. reviendra à lEtat non compensée par le F.C.T.V.A. ? Réponse : 0,26 € soit  » in fine  » 8,6 %, quand la subvention dEtat de laide à la pierre est plafonnée à 5 % !!

Ces projections financières sont dautant plus importantes, que, contrairement à lEtat, les collectivités territoriales ne peuvent présenter de budgets en déficits et que les ratios du Trésor et la tutelle préfectorale sont là pour rappeler une rigueur quaucun Ministre ne sappliquera jamais à lui – même !

Nécessité de refonte dune Loi qui a raté sa cible et engendré une  » usine à gaz  » :

Même si sa philosophie est parfaitement légitime, la Loi n° 2000-1208 Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 Décembre 2000, dite  » Loi VOYNET « , prise dans ses articles 55 et 57 dits  » quota GAYSSOT de 20 % de logements sociaux  » (art. L 302-7 du Code de la Construction et de lHabitation) ne répond ni a ses objectifs, ni aux contraintes à gérer ; la question nest pas de savoir si les communes  » font des efforts  » ou pas, sil y a des  » bons  » Maires (de gauche ?) qui  » jouent le jeu  » et des  » mauvais  » (de droite ?) réfractaires quil faut pénaliser ; la question est de savoir ce qui peut être fait par les communes et comment.

Quel succès dailleurs que cette Loi, laquelle, en 7 ans sera repassée 3 fois (en vain) devant les parlementaires, et qui naura guère pesé sur une augmentation sensible du niveau des mises en chantier !

Actuellement pour tomber sous le coup de la Loi, une commune doit compter plus de 1.500 habitants, elle doit appartenir à une agglomération (au sens du recensement et non au sens de lintercommunalité) de plus de 50.000 habitants, comprenant au moins un  » bourg – centre  » de plus de 15.000 habitants.

Enfin, le nombre de logements locatifs sociaux doit représenter, sur le territoire de cette commune, moins de 20 % des résidences principales figurant au rôle établi pour la perception de sa taxe dhabitation.

La notion de logement locatif social est définie à larticle L. 302-5, alinéa 3, du Code de la Construction et de lHabitation. Cette définition est fondée sur le respect dun double critère de plafond de loyer accessible aux ménages sous plafond de ressources.

Mais ne sont ainsi reconnus comme logements locatifs sociaux que les logements des organismes H.L.M, les logements conventionnés, les logements ou lits des foyers conventionnés.

Cela veut dire que le critère du logement social est purement juridique, vu du coté  » Régalien  » c’est-à -dire de logements mis sur le marché locatif par un organisme agréé par lEtat, et non économique, c’est-à -dire à un niveau de loyer à considérer comme social : par exemple une commune, ou son C.C.A.S., qui met des logements gratuitement ou en dessous du barème des loyers H.L.M. à la disposition de populations en très grande difficulté, ne peut pas déduire ce parc de son  » quota GAYSSOT  » si ces logements ne sont pas gérés par un organisme agréé par lEtat (dans lequel siège le préfet).

Quant à ce quota de 20 %, lorsquune commune entre dans son champ dapplication, plusieurs conséquences simposent à elle.

En premier lieu, larticle L. 302-7 du Code de la construction et de lhabitation institue un prélèvement sur ses ressources fiscales versées par douzième chaque mois (double effet sur léquilibre budgétaire et sur la trésorerie). Ces sommes sont reversées soit à un établissement public de coopération intercommunale (E.P.C.I) doté dun programme local de lhabitat et ayant compétence pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux, soit versées à un établissement public foncier, soit redistribuées par un fonds daménagement urbain aux communes.

Il convient de noter que les Etablissements Publics Fonciers Régionaux, crées par décret interministériel du 20 Décembre 2001, ne sont installés que depuis Janvier 2006, alors que les communes sont déjà pénalisées depuis 2005 !

Même observation quant – aux effets dannonce des plans type BORLOO ou des Fonds dAménagement Urbain : leurs services dinstructions ne sont pas opérationnels, il nest, par exemple, même pas répondu aux délibérations des communes qui les sollicitent, certaines ayant été notifiées il y a plus dun an !

En outre, selon larticle L. 302-8, la commune visée par la Loi devra réaliser les objectifs à terme de logements sociaux. Un délai de 20 ans est prévu en ce sens à compter du 1er janvier 2002. Ces objectifs sont fixés par la commune, ou le cas échéant par lintercommunalité.

Sil est fixé par la commune, lobjectif ne peut correspondre à un chiffre inférieur à 20% de ses résidences principales.

Sil est fixé par lintercommunalité, le Programme Local de lHabitat peut répartir le nombre de logements devant être réalisés par les communes concernées sur tout son territoire, cest à dire aussi bien sur les communes entrant dans le champ dapplication de larticle L. 302-5 que les communes qui en sont exclues. Cependant, dans ce dernier cas, il faudra obtenir laccord préalable de chaque commune daccueil (lequel va être difficile à trouver si chacune doit financer seule les équipements structurants nécessaires et non intercommunaux comme les écoles).

Aujourdhui donc, un Plan Local de lHabitat peut être voté par une structure intercommunale, et visé par le préfet, même sil fixe un objectif global de production sans aucune ventilation précise de logements à produire par commune, et bien entendu sans aucun moyen coercitif vis – à vis de ses communes membres.

Actuellement, prétendre par pur dogmatisme quil faut doubler ou tripler la pénalité déjà lourde de larticle 57 par logement  » manquant  » pour faire avancer les Maires  » qui ne font pas deffort  » reste une vue de lesprit ; même décuplée, une telle pénalité, appliquée à une commune déjà handicapée :

* …..sans réserve foncière suffisante préexistante à fin 2000 ;
* …..à Plan dOccupation des Sols bloqué pour cause deffet secondaire pervers des Plans Locaux dUrbanisme sur la limite de constructibilité de leurs zones pavillonnaires N.B. ( » mitage « , puis risque insupportable dhyper – densification par divisions parcellaires successives) ;
* ….et à autofinancement structurellement limité pour cause de transferts de charges de lEtat non compensées par des recettes (ce que les territoriaux appellent  » leffet de ciseau  » par référence à la courbe descendante des recettes et ascendante des charges) ;

….. revient à mettre une amende  » salée  » à un infirme parce que son chrono sur 100 mètres nest pas conforme aux objectifs du Ministre !

Ensuite, la principale injustice et rupture dégalité devant les charges publiques, créé contre les communes par la Loi S.R.U., résulte du fait quelle vise des ensembles urbains autour dunités de 50.000 habitants et plus, sans soccuper de la nature du bâti existant.

Ainsi des villages traditionnels organisés depuis plus de 30 ans autour dun centre ancien complètement densifié, sans terrains à bâtir disponibles, autour desquels se sont développées des zones naturelles  » NB  » dun habitat pavillonnaire diffus sur des parcelles de 2.000 à 5.000 m² à faible niveau déquipements collectifs (voiries, réseaux deau potable et assainissement collectif et pluvial, réseaux filaires non enterrés…etc.) et qui avaient privilégié un habitat respectueux de lenvironnement et des paysages, se sont retrouvés hors la Loi en Décembre 2000 par le seuil fait de leur position géographique contre un bourg – centre de plus de 50.000 habitants.

Echappent à la Loi, pour celles et ceux qui connaissent la Provence, par exemple : Cavaillon, Pertuis, Apt, Manosque, Istres, Martigues, Salon, Berre, Lançon, Lambesc…..

Sont  » punis  » pour cause de proximité avec Avignon (même séparés par un fleuve) Chateaurenard, Pernes, Aubignan, Saint – Saturnin, Morières, Sarrians….pour cause de proximité avec Aix : Cabriès, Venelles, Eguilles, Gardanne (laquelle a la  » chance historique  » dabriter une cité minière et délectriciens – gaziers qui entrent dans son quota !!!) Pour cause de proximité avec Marseille, par exemple Cassis ou Carry.

Deux poids, deux mesures !! Qui a dit que le Législateur devait éviter de créer une France à deux vitesses ?

De la Tartufferie au scandale :
Les préfets entendent disposer dun pouvoir discrétionnaire quant – à la liquidation des pénalités  » GAYSSOT « .

Les préfets entendent disposer dun pouvoir discrétionnaire quant – à la liquidation des pénalités  » GAYSSOT « . La lecture de la Loi, telle quelle est faite sur le terrain par les préfets, revient à obliger les communes visées à transférer une maîtrise douvrage mise à leur charge, mais sans pouvoir exercer elles – mêmes cette compétence.

Une déduction du prélèvement leur incombant en cas de carence ne peut en effet intervenir que pour des aménagements de terrains, et pas pour des acquisitions (voir les conditions posées ci-après), pénalisant par là encore plus les communes qui navaient pas de réserves foncières antérieures.

Dans la lecture que fait lEtat de larticle 57 et de ses conditions dapplication ; notamment au vu de larticle R 302-16 du Code de la Construction et de lHabitation relatif aux dépenses engagées au titre des Plans Locaux pour lHabitat (communaux ou communautaires) et déductibles de ces pénalités ; les préfets considèrent que les dépenses dacquisition foncières ne peuvent être prises en compte que pour des coûts de viabilisation de terrains, et uniquement en cas de rétrocession par la commune du foncier acquis à un organisme chargé de la construction de logements locatifs sociaux.

Cela veut dire quil nest proposé aux communes visées par la Loi, et désireuses de se mettre en conformité, que des opérations de portages, cest – à – dire de remises de terrains à ces organismes agréés, dans lesquels les Maires ne siègent pas, ne sont pas représentés ou très indirectement et minoritairement, et sur lesquels ils nont aucun droit de regard sur le sort du foncier transféré une fois les permis de construire délivrés.

Même impuissance des Maires lorsque lexploitation du parc à linitiative de lopérateur sort des conditions dexploitation du logement social, par exemple en cas de prêts à laccession, ou de révision des loyers au-delà des barèmes.

Ces évolutions vers un mode de gestion souhaité plus rentable peuvent savérer catastrophiques pour les communes en cas de baux emphytéotiques ou à construction, lesquels conservent leur validité juridique quand bien même lopérateur sortirait de lobjet dintérêt général de lopération : imaginez les sentiments des communes ayant cédés des terrains pour lEuro symbolique !

Quant – à la base des dépenses déductibles des pénalités, elle est limitée à la  » moins – value  » résultant de lécart entre le prix dacquisition et lestimation domaniale (calculée selon les dispositions des articles R 302-16-3°) et L 302-7 du Code de la Construction et de lHabitation) cela veut dire que la commune pénalisée ne peut alléger le prélèvement de lEtat sur ses ressources fiscales que dans la mesure ou elle a acheté plus cher que ce que le foncier était censé valoir, en et sengageant à sen dessaisir immédiatement : quel choix motivant que celui de subir une perte tout de suite ou par mensualité !!

Si lon se réfère au décret n° 92-459 du 22 Mai 1992 pris en application de la Loi dorientation pour la ville n° 91-662 du 13 Juillet 1991, il est prévu dans un article inséré sous le numéro R 302-17 du Code de la Construction et de lHabitation que  » lorsquun programme local de lhabitat a été élaboré et adopté par un établissement public de coopération intercommunale, le président de létablissement public et le préfet négocient une convention dapplication du programme….dune durée de 3 ans…[laquelle] fixe les moyens qui seront mis en Å“uvre pour réaliser le programme….et laide financière que lEtat apportera en matière dhabitat et daction foncière dans la limite des dotations ouvertes par les lois de finances….la convention peut être modifiée par avenant pour prendre en compte létat annuel de réalisation du programme…et adapter les engagements des signataires à lévolution de la situation sociale ou démographique « .

Il devrait donc y avoir concertation préalable et examen  » in concreto  » par le préfet de la réalité du terrain, mais, curieusement, cette  » concertation  » peut, soit être unilatéralement occultée avec les présidences dE.P.C.I., soit ne pas intervenir entre celles – ci et les Maires concernés !

En effet, si lon se réfère à la circulaire UHC/SH n° 2006-2 du 31 Janvier 2006 relative à la mise en Å“uvre de larticle 55 de la Loi S.R.U. précitée, il est précisé dans son paragraphe :  » Affectation du prélèvement : il est nécessaire de sassurer, au moment de laffectation du prélèvement quaucun fait nouveau nest intervenu….quun établissement public foncier local dont la commune serait membre na pas été créé… « .

Au-delà de lintercommunalité dont elle est membre, une commune devrait avoir ainsi la possibilité de créer un Office Municipal du Logement, pouvoir le faire agréer par lEtat et être conventionné par la Caisse dAllocations Familiales pour pouvoir percevoir directement les Aides Personnalisées au Logement et ne facturer directement aux personnes logées quun  » Reste A Payer  » comme le fait tout Office Public H.L.M.

Mais tout cela est bien trop simple, car, quant – à loffre de services des opérateurs agréés, il apparaît que, quel que soit le niveau de financement assuré par lEtat (y compris en cas de financement nul) et selon la lecture faite de larticle R 441-5 du C.C.H. précité :  » Le total des logements réservés par le préfet au bénéfice des personnes prioritaires ne peut représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l’à‰tat « .

Nous voilà bien au cÅ“ur du scandale : en période de pénurie, et alors que la charge du logement social a été transférée aux communes sans leur avis (noublions jamais que la  » décentralisation  » a été décidée par lEtat, et na pas été revendiquée, conquise ou même discutée par les collectivités territoriales) lEtat entend toujours, quel que soit son niveau réel de participation financière, loger son propre personnel à la place des citoyens qui en ont le plus besoin !

Autant cette démarche peut se comprendre pour des agents de catégorie C qui peuvent relever des plafonds sociaux (les délais dattente dattribution de logements en moins), autant cest un véritable scandale pour des agents de catégorie A en fin de carrière, en plus de leurs régimes indemnitaires et véhicules de fonction, et alors quils ont bénéficié à plein du Glissement Vieillesse Technicité !

Alors que les Maires ne siègent pas automatiquement dans les commissions dattribution et que leur opacité est souvent choquante, certains opérateurs agréés prétendent, pour les impliquer, que, en dehors de cette contrainte, la commune peut maîtriser lattribution de 70 % des logements restants sous réserve de garantir les emprunts contractés (dans la limite dun plafond fixé par la Loi GALLAND) et de participer aux financements complémentaires des opérations, notamment en cas de dépassements de budgets dans le cadre dune liquidation des soldes de construction.

Cependant, un tel optimisme se heurte à lalinéa 3 du texte lequel dispose que :  » Le total des logements réservés aux collectivités territoriales, aux établissements publics les groupant et aux chambres de commerce et d’industrie en contrepartie de l’octroi de la garantie financière des emprunts ne peut globalement représenter plus de 20 % des logements de chaque programme. « .

En pratique, sachant que les réservations de logements par des opérateurs de 3ème rang (derrière lEtat prioritaire puis les opérateurs agréés et les collecteurs du 1% logement) viennent en concurrence les unes par rapport aux autres, aucune garantie dun quota dattribution du maire nest apportée, même dans la limite de 20 %.

Par ailleurs les opérateurs agréés contactés ne proposent à ce jour, soit que des opérations de portage précitées (telle que la Caisse des Dépôts selon son montage  » GAàA « ) soit que des baux emphytéotiques ou des baux à construction de très longue durée (conventions de 40 à 99 ans) ne rémunérant même pas le coût du foncier initial, plus participation de lordre de 12.000 € à 15.000 € par logement créé ….plus garantie demprunt, plus subventions déquilibre pour renflouer les déficits, plus exonérations de T.L.E. !!

Bien souvent alors on frise lescroquerie : allez expliquer au contribuable communal quune Mairie peut participer à plus de 50 % à un programme de construction (apport de terrain compris) en accordant en prime sa garantie sur 30 à 50 ans, pour que  » in fine  » aucune garantie ne lui soit apportée de pouvoir loger même 15 % de ses populations éligibles, lesquelles peuvent être inscrites sur listes dattentes depuis plusieurs années, pour voir le préfet attribuer des logements à des personnes déplacées dune citée urbaine dune autre commune, o๠y loger en priorité des agents de lEtat ! Un agent titulaire et à plein temps de la D.D.E. étant alors logé là ou un salarié à temps partiel ne le peut pas ! Les Français naissent libres et égaux en Droit paraît – il ?

Le pire, cest lorsquune commune cède un terrain pour lEuro symbolique et garantit des emprunts, et lorsque ceux-ci sont ensuite remboursés par anticipation : il nest plus alors question de « quota du Maire  » : qui alors aura des raisons légitimes de se sentir floué ?

Même sentiment dinjustice lorsque lopérateur agréé, dans un soucis dallègement de bilan, revend son parc à court ou moyen terme, celui – ci sortant alors du quota GAYSSOT !

Autre dérive constatée lorsque, dans un soucis de rentabilité et de diminution des impayés, lopérateur fait du  » vrai – faux  » logement social : il suffit de sélectionner de jeunes cadres embauchés et / ou mariés dans lannée précédant leur premier bail, lesquels présentent des déclarations de revenus qui entrent dans les barèmes, dont ils sortent dès la deuxième année ; vu les taux de rotation très faibles des baux sociaux (moins de 3 % de renouvellement annuel) les logements correspondants se trouvent ensuite gelés jusquau départ des intéressés ce qui peut durer de nombreuses années : cest le problème de fond du logement social horizontal des années  » Chalandonettes  » dont le taux de rotation est inférieur à 2 %.

Les Communes et leurs administrés ont donc surtout besoin de garanties et de services préfectoraux qui fassent un double travail de contrôle réel des organismes agréés et de leur mode de gestion (cest au moins aussi difficile pour lEtat que de faire son travail dactionnaire !) et de communication pour assurer la transparence des commissions dattribution de logements sociaux.

Les préfets devraient également surveiller, et garantir, que lapplication des textes par les organismes sous son contrôle nimposent pas aux Communes non représentées directement dans les instances de production de logements et de gestion de parcs locatifs des contraintes supplémentaires de cautionnement demprunts, de participations aux coûts voire surcoûts de construction, rajoutant des charges nouvelles au-delà de celles fixées par la Loi, et surtout que la gestion faite du parc reste bien conforme au fil du temps aux objectifs de départ : cest particulièrement important pour les Communes déjà pénalisées et qui ne pourront pas sortir ce ces pénalités avant plusieurs années, de maîtriser toutes les charges induites par les programmes auxquels elles viendraient se rattacher : un plafond ou écrêtement de charges au m² de logement créé serait donc une sécurité bienvenue.

Or on constate hélas, sur le terrain, une carence des services de lEtat dans ce dossier :

· pas de désignation dinterlocuteurs des Maires au niveau départemental ou sous – préfectoral ;
· pas de réponses aux demandes dattestations fiscales préalables aux cas dincorporation des indivisions et biens en déshérence : or chaque commune connaît plusieurs cas de biens vacants et sans maîtres ou dindivisions inextricables qui représenteraient autant de programmes de réhabilitations en application de la Loi du 13 Août 2004 ;
· aucune prise en compte des réalités locales ;
· indifférence, pour ne pas dire hostilité, vis – à – vis des préoccupations des communes.

En conclusion :

Pour la première fois dans notre organisation administrative nous sommes face à une divergence fondamentale dintérêt entre les Communes et lEtat.

Ce dossier du logement social est un tel exemple dincompréhension entre lEtat et les Communes que lon voit se multiplier les contentieux administratifs contre les arrêtés préfectoraux de carence et de liquidation des pénalités  » GAYSSOT  » ; chose inconcevable il y a seulement 10 ans, les Maires, en se sentant acculés, nhésitent plus à assigner lEtat, et surtout à prendre à témoin leurs populations, ce qui a un effet désastreux sur la vie publique et la fraction la plus extrémiste ou abstentionniste de lélectorat.

Sur ce dossier, la République nest plus  » une et indivisible  » et face à une mauvaise Loi (o๠pour le moins ce qui en a été fait) il semble évident que les résultats des scrutins Présidentiels et Législatifs 2007 devront marquer une nouvelle orientation de la politique du logement social en France.

Quelle solution pour trouver des terrains ?

Sur les 36.850 communes de France, plus de 10.000 directement concernées par les expansions urbaines dans un rayon de 50 kilomètres, sont à même de produire plus de la moitié des logements nécessaires.

Ces institutions communales sont incontournables, car seules investies de Droits de Préemptions (Urbains en application de leurs P.O.S. et P.L.U.) et Fonciers Agricoles par conventionnement avec les S.A.F.E.R. ; par ailleurs, seuls les Maires délivrent des permis de construire puisque, depuis le retrait des Directions Départementales de lEquipement dans linstruction de ces permis, eux seuls sont Administrateurs du Droit des Sols.

Il semble donc inconcevable que de tels programmes massifs de logements sociaux puisse espérer être conduits sans impliquer directement ces Maires, comme cest actuellement le cas.

Il faut donc un changement radical de stratégie : lévolution de ce dossier depuis 7 ans marque une volonté gouvernementale de  » passage en force  » qui a montré ses limites.

Il serait également grand temps que cette approche Jacobine du dossier conduite jusquici, prenne enfin en compte les conséquences des textes fondamentaux suivants, pour une véritable décentralisation sur le terrain :

* article L 1111 du Code Général des Collectivités Territoriales : principe de libre administration des communes ;
* article L 1611-1 du C.G.C.T. : principe dillégalité des transferts de charges non expressément visés par la Loi, en cas dexception pour un motif dintérêt général, les termes et conditions de celle – ci restant dinterprétation stricte ;
* article 72-C de la Constitution : principe dautonomie financière des collectivités territoriales, dont les communes.

Lobjectif aujourdhui pour les Maires est de viser la construction de petits collectifs, seuls à même dassurer une réelle mixité sociale et déviter la concentration de populations le plus souvent transplantées.

Plutôt que den revenir à des barres dimmeubles et dhyper – densifier les centres urbains, seule cette politique de diffusion est de nature à concilier la préservation des paysages et les objectifs prioritaires et ambitieux du dossier.

Mais il faut alors, en faisant appel aux Maires, sur la base du volontariat et non de la contrainte, et avec des mécanismes incitatifs forts, leur garantir un principe de parité : un quota dattribution de logements au prorata des financements apportés, terrains, viabilités et équipements structurants directs compris (ces équipements pris en compte étant alors inclus physiquement dans les programmes, à fortiori en cas dopérations de Z.A.C.).

Seul un recours aux terrains libres zonés NC (agricoles) voire NA ou NB, peut permettre de dégager du foncier et desserrer la pression immobilière actuelle sur le reste des zones constructibles.

Cela suppose de voir la production de logements sociaux instaurée en  » grande cause Nationale  » justifiant la mise en place, par la Loi, de possibilités ponctuelles de dérogations au Code de lUrbanisme, dans des limites très strictes cependant pour rester compatible avec une maîtrise raisonnée de lenvironnement et de la qualité de vie.

On peut notamment suggérer :

* études communales préalables de faisabilité : seuls les conseils municipaux doivent être fondés à valider les capacités dextensions de réseaux, les possibilités de dessertes par les voiries, la capacité daccueil des sites pressentis, et  » in fine  » se prononcer sur le choix dimplantation de chaque opération, sur ce point il convient de rappeler que les structures intercommunales, mêmes si elles élaborent des Schémas de Cohérence Territoriale, ninstruisent sur le terrain que très peu de missions durbanisme, les schémas dassainissement par exemple ou les Services Publics de lAssainissement Non Collectif (S.P.A.N.C.) nayant quune finalité environnementale encadrée par le transfert de compétence  » aménagement de lespace  » fixé aux communautés de commune et agglomération en application de la Loi CHEVENEMENT.

* après un vote préalable du Conseil Municipal, détermination stricte des parcelles à rendre constructibles ; en cas dacquisition pour construire, les deux opérations doivent être intimement liées dans un délai préfixé, seule une constructibilité avec maîtrise douvrage communale (ou délégation expresse dûment conventionnée) doit être possible, aucune constructibilité privée ne doit pouvoir être induite par une dérogation accordée à la commune pour construire des logements sociaux.

* en cas de revente par la commune dun terrain (ou délaissé) une telle capacité dérogatoire de construire doit devenir caduque : aucun portage ne doit pouvoir intervenir, ni aucun maintien de la constructibilité en cas de changement de lobjet prioritaire de lopération.

Ces principes doivent être suffisamment clairs pour ne pas nécessiter dinterprétation devant le juge administratif.

Quelles solutions pour améliorer lefficacité des politiques publiques du logement social ?

Quant – à la préséance du préfet dans lattribution des logements sociaux, elle est de plus en plus contestée, par les services préfectoraux eux – même : par exemple, dans les Hauts – de – Seine, le préfet a décidé de déléguer aux maires son contingent de réservation de logements sociaux en estimant :  » quun maire est mieux placé pour connaître les besoins de la population  » (cf. La Lettre du Cadre Territorial n° 334 du 15 Mars 2007 page 18) cette position a dailleurs été soutenue par le sénateur de ce département, Jean – Pierre SCHOSTECK, lors du vote dun projet damendement pour institutionnaliser ce transfert (hélas repoussé).

Quoi quil en soit on peut surtout proposer dadapter le montant des loyers aux revenus des personnes à loger de façon beaucoup plus systématique et réversible, et notamment, chaque fois quun bénéficiaire dun logement social verra ses revenus sortir du dispositif, alors les loyers devront être déplafonnés, avec un raisonnement en équivalent temps complet dans tous les cas ou un bénéficiaire se serait mis volontairement à temps partiel, un tel mécanisme, à gérer par les bailleurs sociaux agréés, en partenariat avec les C.A.F. gestionnaires des A.P.L., doit cependant être lissé sur 2 ans pour éviter ses effets secondaires insupportables  » de palier « .

Un tel mécanisme, générateur dun nouvel élan de solidarité, est aussi un moyen daugmenter le taux de rotation de ces logements, actuellement beaucoup trop bas.

Il est en tout cas urgent, dans le plan de travail dun nouveau gouvernement et de la prochaine législature dune assemblée Nationale renouvelée, de voir remettre à plat ce dossier du logement social dune brûlante actualité !

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Analyses des Bloggers

3 Responses to “Les Mecomptes du logement social”

  1. pomme dit :
    27 mars 2007 à 14:35

    faire une synthèse opérationnelle : je lis ce texte et en même temps j’écoute LCP avec Gayssot sur le DAL. Je viens d’apprendre dans le texte ci-dessus les subtilités de cette loi que ds ma naiveté je pensais applicable ds toute commune.

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  2. jacques P dit :
    31 mars 2007 à 14:25

    Cher Monsieur,

    J’approuve entierement votre analyse. Je tenais

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  3. ByeByeChirac2007 dit :
    3 avril 2007 à 8:01

    Bonjour,

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